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两高司法解释或有不明确之处有待再解释

2018-12-07 03:32:14

“两高”司法解释或有不明确之处 有待再解释

法恢恢,疏而不漏。 历经5个月的侦察、审理,浙江省浦江县人民法院在2013年底终于对犯罪嫌疑人邓善飞进行了宣判:判处其有期徒刑1年,并处罚金人民币3000元。这是2013年 两高 司法解释正式实施后,浙江省首例因严重污染环境而被追究刑事的案件。

案件终于告一段落。然而,对于直接参与办理此案的浦江县环保局环境监察大队大队长孙群荣来说,欣慰之余,心头仍旧掠过担忧:本案定罪量刑考虑的首要污染物质为重金属 镍 ,而 两高 司法解释中所指的重金属是否涵盖了 镍 ?案件是否会有新的认定?办案人员是否因此而被追责?

有着同样担忧的人,不止孙群荣一个。自6月19日 两高 司法解释正式实施以来,越来越多的环境执法者在具体案件的执行过程中面临着同样的困惑:司法解释将重金属的范围以 含有铅、汞、镉、铬等重金属的物质 来表述,一个 等 字让执法者犯了难。作为法律表述, 等 字是特指前述四种物质?还是对后续内容的省略?刑事司法加强后,环境执法究竟应该如何确切界定重金属的范围?

除了难以界定 重金属 的范围,关于省级以上环境保护部门认可监测数据的问题也不少。 金华市环境监察支队副支队长蒋万华话音未落,来自金华市各地区环保部门工作人员的话匣子便一下子被打开:到底是形式认可还是实质认可?需要在那个阶段出具认可意见?是否可以考虑分级认定?

我们更加关注污染损失鉴定的问题。比如,三十万损失怎么鉴定? 公安部门需要在什么阶段介入? 行政执法与刑事司法如何有效衔接? 这些疑问全部来自环境执法一线,现实、具体并且亟待解决。

不可否认,2013年针对《刑法(修正案八)》发布的 两高 司法解释确实在很大程度上增强了刑法规定的可操作性,解决了环境污染犯罪司法实践中存在的 认定难、取证难、鉴定难 的问题。但同时这些来自基层的声音也不能忽视,2013年实施的 两高 司法解释仍然留下了很多操作层面上的问题需进一步做出更为明确的解释说明。

是形式认可还是实质认可?

两高 司法解释规定:县级以上环境保护部门及其所属监测机构出具的监测数据,经省级以上环境保护部门认可的,可以作为证据使用

两高 司法解释出台以后,负责监测数据认可工作的浙江省环保厅监测与信息处压力倍增。

作为浙江省环保厅监测与信息处的负责人,徐鸿说他们已经忙得底朝天了: 除了日常工作外,我们现在还要兼顾大量的监测数据认可工作。由于工作量太大,我们已经抽调专人来从事具体操作。

自6月19日至11月23日短短7个多月的时间内,浙江省环保厅就已经出具了119份经过认可的文件。其中,包括207份监测报告,报告里面至少涉及119起案件。

随着全省境内需要出具认可意见案件数量的不断增加,一时间让浙江省环保厅难以消化。随之,出具认可意见的时间跨度也被拉长,而与此同时又无法避免因时间限制所带来压力。这份压力,让申请方和出具方都倍感紧张。

有的地方当天送来鉴定申请,就提出当天下午6点之前必须拿到认可意见,否则当地公安部门鉴于拘留犯罪嫌疑人时间不得超过24小时的限制就必须将相关人员释放,而一旦抓不到人,环保部门很可能会因失职而被问责。 徐鸿对此表示很无奈, 这种情况下我们只能是特事特办,几乎是一路小跑地在几个部门间进行会签。并且,还需要当下所有会签部门的负责人都在岗,赶上一个外出不在,那就麻烦了。

这种紧张,源于 两高 司法解释并没有明确规定省级以上环保部门需要在什么阶段出具监测数据认可意见。究竟是在公安部门实施刑事拘留之前,还是在拘留后调查阶段,或者是移送至人民法院之后?由于没有统一的时间规定,地方环保部门在实践中只能根据自身的实际情况自由把握。

自由把握的结果不难想象,在各地可谓是五花八门。徐鸿说: 公安部门对与犯罪嫌疑人的拘留时限是24小时,有些地区的公安部门要求环保部门必须在24小时内出具环境监测数据的认可意见,而有些地区则可以延长到一周,另外还有一些地区可以延长至一个月。

为了规范监测数据认可工作,浙江省环保厅专门下发了《关于环境污染刑事案件中环境监测数据认可有关事项的通知》,并规定 省厅依据申请和省环境监测中心的审核意见,原则上在5个工作日内(含省环境监测中心审核)作出是否统一认可的书面答复意见。

然而,即便是5个工作日,有时也很难满足所有地区的要求。

省厅虽然承诺5个工作日内作出答复意见,但是公安部门对犯罪嫌疑人的拘留时间也十分有限。不得已,为了赶时间我们也有自己的一套办法。 兰溪市环保局总工程师吴胜忠说他们的做法就是只要监测报告一出来,工作人员便会在时间通过电子邮件发送到省环保厅认可部门,让那边的工作人员先通过电子邮件进行认定,同时地方环保部门再将纸质件通过特快专递发到省环保厅。 不然,时间根本来不及。 吴胜忠说。

在整个认可的过程中,从地方环保部门到省级以上环保部门,不仅增加了很多行政成本,浪费了工作时间,包括人员来回、文件制作等行政成本和时间的增加,而这个过程也并不利于快速、有效依法打击环境违法犯罪行为。

于是,环保工作人员不禁发问:各级环保部门所属环境监测机构本身均已通过国家技术监督部门的实验室资质认定(计量认证),建立了严格的监测质量管理体系,保证了在证书批准的工作范围和有效期内出具的监测报告及数据客观、公正、准确、可靠,具有固有的法律属性和执法效力。而目前, 两高 司法解释规定的这种认可是不是一种资源浪费?它的价值究竟有多大?如果一定要设置,这道门槛是不是到市级环保部门就可以了?

在 两高 司法解释刚刚推出后不久,有专家曾专门就省级以上环保部门出具认可意见的问题进行过探讨。有人认为:之所以要求省级以上环保部门进行认可,主要是考虑到市(县)一级环保部门或其监测站,其技术水平和人员能力比较有限,所出具的监测数据,不一定能满足刑事案件审理的需要。因此,需要由省级以上环保部门把把关。

那么,这种把关是否存在风险?

根据 两高 司法解释规定,经省级以上环保部门认可的监测数据可以作为污染者被判入刑的证据使用。 这里的 认可 究竟是形式认可还是实质认可?这个问题如果不明确,出具认可意见的部门将面临很大风险。 作为具体负责监测数据认可工作的徐鸿,对于其中可能存在的风险十分清晰:首先,以目前的实力无法做到实质性认可,比如很多样品不可能重新采集,而一旦无法做到实质性认可,监测数据就有可能存在偏差;其次,一旦对不准确的监测数据进行了认可,并且被用于法庭作为证据使用,不仅直接监测部门会被追责,出具认可意见的管理部门也难辞其咎。

除了风险,在监测数据认可工作的实际操作过程中,一些问题也逐渐暴露出来亟待解决。例如,污染物分析方法的标准与国家污染物排放标准不衔接的问题。

一个适用于技术分析,一个适用于管理需要,两个标准在衔接上有出入。 徐鸿举了一个简单的例子:环保部门对重金属的排放标准规定的是总铜、总铅、总锌等,是有一个 总 字在其中的,但是技术分析人员根据分析标准计入数据显示的是铜、铅、锌,仅从字面上来看就没有 总 字在其中,这其中就涉及到是否加酸进行消解的问题。 法院对证据的要求非常严格,一字之差就可能引发不同的审理效果,而这种专业性的问题与外行人解释起来会非常困难,到法院解释起来也很费力,容易产生歧义。

重金属的范围仅是4种吗?

两高 司法解释规定:含有铅、汞、镉、铬等重金属的物质为有毒物质

根据 两高 司法解释第十条第(三)项规定,含有铅、汞、镉、铬等重金属的物质应当认定为 有毒物质 。 等 字怎么理解?重金属的范围应该如何把握?是特指四种物质,还是纳入《重金属污染综合防治十二五规划》中的重金属物质全部都包括其中?

两高 司法解释中有关 重金属 范围界定的不清晰,让人们对法律有了多种解读,而理解不同,就容易造成执法结果的不同。

为了弄清楚 等 字的含义,我特意向浙江省环保厅进行了请教。 义乌市环保局政策法规科科长杨帆说: 但是省环保厅里给我的解释也是模棱两可的,有的赞成是《重金属污染综合防治十二五规划》中列举的全部范围,也有的只赞成四类。于是,我又询问了很多律师。很多律师给出的意见是:法律条款的制定非常严谨, 含有铅、汞、镉、铬等重金属的物质 指的就是 铅、汞、镉、铬 这四种。

似乎问的人越多,不确定性就越强。这种不确定性影响了杨帆在环境执法中的判断力。杨帆说: 前段时间办理了两个案子,都属于重金属 镍 超标,但是移送至公安部门时他们问我重金属 镍 是否属于这次 两高 司法解释涵盖的重金属范围,我并不能给出确切的答案。,公安部门只能要求我们出具一份有关 镍 的毒害性证明。

无法给 镍 准确定位的不只杨帆,还有浦江县环保局环境监察大队大队长孙群荣,即便他所直接参与办理的案件已经结案,而案件的首要污染物就是 镍 。

浦江县号称 水晶之都 ,在城市人总人口为38万的县城内,直接从事水晶加工的人口将近20万。从事水晶加工,离不开一个重要的辅助工具 水晶磨盘,而水晶磨盘的制造过程中又极容易引发重金属 镍 超标。在浦江县,重金属 镍 超标的现象时有发生,也成为环境执法打击的重点。

两高 司法解释一出台,曾着实让孙群荣他们兴奋了一阵子,本以为对镍超标的打击力度将大大加强,没成想一个 等 字难住了他们。

回顾这起案件,事发在6月22日,浦江县环境执法人员在执法检查中发现邓善飞所从事的水晶磨盘加工点存在违法排污行为。执法人员立即对加工点进行了采样。令人震惊的是,选取3个点的废水样本重金属分别超过国家标准1万多倍、47倍和1000多倍,大大超出了严重环境污染罪当中的重金属超标3倍以上的规定。而重金属 镍 便是其中的一个主要污染物。

2013年底,浦江县人民法院对案件进行了宣判:邓善飞因环境污染罪被判有期徒刑1年。 孙群荣说,案件宣判之后他并没有真正松一口气: 两高 司法解释对重金属范围的界定问题,至今还没有明确的说法。办理案件之初,我主要是考虑了 镍 本身具有较大的危害性并且属于一类污染物,我认为 两高 司法解释是应该涵盖的。 紧接着,他又补充道: 如果法律从严解释, 等 字并未将 镍 涵盖在内,怎么办?

两高 司法解释的出台密切了环保部门与公安部门的往来

一句 怎么办? 涵盖了无奈,也代表了很多一线环境执法人员当下的心情。

其实不仅水晶行业多涉及 镍 超标问题,电镀、电解等行业同样也容易引发 镍 超标。这也就意味着,我国很多地方的环境执法人员都会在 镍 的问题上左右为难。

那么,问题如何解决? 这个问题,国家层面必须有更为明确的解释。 浙江省政策法规处副处长陈云娟指出: 不能省环保厅一个解释、省公安厅一个解释,或者再有一个学术上的解释。这样一来就乱了,容易给地方造成不必要的负担。建议国家及时明确 两高 司法解释中重金属因子的范围,特别需要将一类污染物当中的镉、镍、银重金属以及铍、类金属砷明确列出。

公安部门何时介入?

两高 司法解释的实施,大大密切了环保部门与公安部门的联系,但问题是:仅仅 密切 而未 明确 ,够吗?

办理刑事案件,环保部门和公安部门相比,执法能力目前还很弱。谈到这一点,浙江省环境执法稽查总队副总队长胡晓林有很多话要说: 虽然我们在环保行政处罚案件的办理过程当中积累了不少经验,但这些经验并不足以应对环境刑事案件的处理。仅在证据的取证方面,我们就明显跟不上步伐。

发生在 两高 司法解释实施当天的一起案件让胡晓林印象颇深:6月19日,环境执法人员在青田县发现有电镀企业违法偷排,检测结果显示,多项数值严重超标。然而虽然有确切的污染数据,却找不到确切的污染源,所以案件一直被搁置。公安部门立案需要对每一个环节都有严格的事实认定,一旦环保部门无法确定超标的污水究竟是出自那家工厂,公安部门便无法继续跟进案件。

而案件中的取证点是来自案发现场一根很大的偷排管,几乎所有的工厂污水都会汇聚至此,环保部门无法在短时间内分辨出偷排污水的源头。 测出来的结果超标是很厉害,但是无法分辨出超标废水究竟出自那家污染企业,这种情况下,案件只有搁置。 胡晓林说。

随后,发生在青田县的另一起案件也给胡晓林留下了极为深刻的印象:对于这起案件,公安部门是从侦查阶段就开始介入的。在查案的过程当中,侦查、取样完全按照刑事案件的办案规则来操作,所以整个案件的办理变得极为顺畅。

经过两次鲜明的对比,胡晓林对浙江省公安厅治安总队一位负责人的话十分认同: 办理涉刑事案件,就是要公安部门来得,不能由环保部门来,因为涉及刑事案件的很多方面环保部门做不来。环保部门应该属于配合部门。

与公安部门相比,在办理刑事案件上,环保部门无论是人员素质、侦查手段还是仪器设备,与之相差的距离都还很悬殊。而当 两高 司法解释实施后,为了尽快提高执法效能,除了环保部门自身需要补短板之外,更重要的还需要借助公安部门的力量。

然而,公安部门何时介入环境污染犯罪案件?以及环保部门与公安部门如何交接?两部门各自应该负责那些工作?类似这些现实问题, 两高 司法解释并没有进行明确,相关部门也没有加以说明,由此衍生出来的一系列问题让环境执法遭遇阻力。

为了尽量减少环境执法的阻力,一些地区进行了探索式的尝试。

在金华市,环保与公安部门的衔接工作做得很顺畅。 两高 司法解释实施之后,截至2013年11月,金华市环保部门移送公安机关的环境污染案件为67件。其中,行政拘留的案件为27件,拘留人数为27人;刑事拘留的案件为38件,拘留人数达60人。

而衔接工作做得好,从很大层面上来说,得益于金华市公安部门的内部考核机制。 两高 司法解释实施之后,金华市公安部门制定了新的考核机制:只要是涉及环境污染的案件,抓到一起就会在其内部考核体系中加5分。而其他类型的案件,一般考核分值仅为0.5分。

现在公安与环保部门的联动工作比较好,但是我较担心,如果那天人家的考核机制变了怎么办?那时候,环保部门办理涉刑事的环保案件可能就不会这么顺畅了。 金华市环保局副局长李荣军把问题想在了前面。

这样的担忧不无道理。实践中,环保部门将环境污染案件调查到什么程度就可以移送公安部门?这些应该由有关部门加以解释,不然一定会出现相互推诿、扯皮的现象。

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